Normas de Segurança Contra Incêndio

Os Códigos ou Regulamentos de Segurança Contra Incêndio

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Os Códigos ou Regulamentos de Segurança Contra Incêndio (normas) podem ser prescritivos, elencando uma série de medidas de proteção de acordo com uma padronizada classificação das edificações e áreas de risco em função de suas ocupações/uso e tamanho (área e altura), trazendo soluções coletivas, e também podem ser por desempenho, flexibilizando a adoção de medidas de proteção em função de características específicas de determinadas edificações e áreas de risco, trazendo soluções individualizadas.

No Brasil, os Corpos de Bombeiros Militares adotam uma solução mista em suas normas de Segurança Contra Incêndio. Em regra, adotam, precipuamente, normas prescritivas, mas também permitem soluções individualizadas, em função de riscos específicos e construções que fogem ao padrão convencional, com comissões técnicas para análise e indicação de soluções pontuais e alternativas.

A fiscalização dos Corpos de Bombeiros Militares e o interesse local das prefeituras
A Constituição Federal (CF) deu autonomia a seus Estados-membros, com repartição de competências administrativas, tributárias e legislativas. Dentro desse princípio federativo, segundo Moraes (2013, p. 166), o que estabelece essa repartição de competências é a predominância do interesse: O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado Federal é o da predominância do interesse.

A CF não é específica com relação a competências próprias ou privativas dos Estados-membros, por isso a doutrina dizer que, neste caso, se trata de competência remanescente, conforme assevera Moraes (2016, p. 325): Aos Estados-membros são reservadas as competências administrativas que não lhes sejam vedadas pela Constituição, ou seja, cabem na área administrativa privativamente ao Estado todas as competências que não forem da União (CF, art. 21), dos municípios (CF, art. 30) e comuns (CF, art. 23).

Nenhum dos artigos da Constituição Federal, que tratam das competências dos entes federativos, diz respeito, especificamente, à segurança contra incêndios, a não ser se levarmos esse assunto para as questões de defesa civil (competência privativa da União, de acordo com o inciso XXVIII do art. 22), de proteção do meio ambiente (competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de acordo com o inciso VI do art. 23 e competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal, de acordo com o inciso VI do art. 24) e de direito urbanístico (competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal, de acordo com o inciso I do art. 24).

O urbanismo, dentro da competência legislativa dos municípios, tem sua relevância nas questões de interesse local (inciso I do art. 30 da Constituição Federal: compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local), a exemplo das relativas ao disciplinamento do uso do solo e das regras que devem ser observadas para se edificar numa determinada cidade (inciso VIII do art. 30 da Constituição Federal: compete aos Municípios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano), sendo, por isso, de grande importância também os Códigos de Obras e Edificações, que dispõem sobre as regras gerais e específicas a serem obedecidas no projeto, licenciamento, execução, manutenção e utilização das obras, edificações e equipamentos, dentro dos limites dos imóveis, bem como os respectivos procedimentos administrativos, executivos e fiscalizatórios, sem prejuízo do disposto na legislação estadual e federal pertinente.

Dentro do respeito às competências legislativas, não seria pertinente o Município estabelecer regras a serem cumpridas pelos Corpos de Bombeiros Militares, uma vez que se tratam de Corporações Estaduais, órgãos integrantes da Segurança Pública, conforme já exposto. Para que haja sintonia na questão da fiscalização das edificações de uma cidade, envolvendo aspectos de segurança contra incêndio, os municípios podem firmar Convênios com os seus respectivos Estados, prevendo tal condição.

Recentemente, no âmbito da União, foi sancionada a Lei nº 13.425, de 30 de março de 2017, que estabelece diretrizes gerais sobre medidas de prevenção e combate a incêndio e a desastres em estabelecimentos, edificações e áreas de reunião de público.

Trata-se de lei preocupada em regular questões de cunho urbanístico, de acordo com os dispositivos mencionados no inciso I de seu art. 1º. E para que não colida com as competências legislativas, é cabível sua suplementação por parte dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, conforme estabelece seu art. 7º e respectivo parágrafo, in verbis:

Art. 7º – As diretrizes estabelecidas por esta Lei serão suplementadas por normas estaduais, municipais e do Distrito Federal, na esfera de competência de cada ente político.

Parágrafo único.  Os Estados, os Municípios e o Distrito Federal deverão considerar as peculiaridades regionais e locais e poderão, por ato motivado da autoridade competente, determinar medidas diferenciadas para cada tipo de estabelecimento, edificação ou área de reunião de público, voltadas a assegurar a prevenção e combate a incêndio e a desastres e a segurança da população em geral.

Importante ressaltar que o poder de polícia dos Corpos de Bombeiros Militares não tira o poder de polícia das Prefeituras, no tocante à polícia das edificações, de modo que aqueles devem se ater às questões que contrariem as normas/regulamentos de segurança contra incêndio e estas, em razão do interesse local, às questões que contrariem os Códigos e Legislações de uso e ocupação do solo, sendo comum a realização de operações em conjunto, mesmo porque, as irregularidades constatadas pelos Bombeiros nas edificações, regra geral, devem ser comunicadas às respectivas Prefeituras para adoção de outras providências, a exemplo da necessidade de fechamento de um estabelecimento comercial, que pode, eventualmente, extrapolar o poder de fiscalização dos Bombeiros em razão de dispositivos de legislação estadual própria.

A indelegabilidade do Poder de Polícia dos Corpos de Bombeiros Militares a particulares
Atualmente, verifica-se que a questão da fiscalização pelos Corpos de Bombeiros Militares é essencial, buscando-se evitar novas tragédias, a exemplo da que ocorreu na Boate Kiss, em Santa Maria, no Rio Grande do Sul, em 2013.

No Estado de São Paulo, dentre as mudanças trazidas pela Lei Complementar nº 1.257/15, que instituiu o Código Estadual de Proteção Contra Incêndios e Emergências, destaca-se o estabelecimento do Poder de Polícia aos bombeiros militares, que ainda depende de regulamentação para seu pleno exercício (outros Estados, a exemplo de Minas Gerais, Bahia e Mato Grosso, já têm regulamentadas suas respetivas leis prevendo o poder de polícia aos seus bombeiros militares. Em Minas Gerais temos a Lei nº 14.130, de 19/12/01, regulamentada pelo Decreto nº 44.746, de 25/02/08, alterado pelo Decreto nº 46.595, de 10/09/14; na Bahia temos a Lei nº 12.929, de 27/12/13, regulamentada pelo Decreto nº 16.302, de 27/08/15 e em Mato Grosso temos a Lei nº 10.402, de 25/05/16, regulamentada pelo Decreto nº 859, de 17/02/17).

O poder de polícia, de acordo com o artigo 78 do Código Tributário Nacional, trata-se de prerrogativa da Administração Pública, de restringir direitos para que prevaleça o interesse público, não se confundindo com o “poder da polícia”. O poder de polícia no âmbito da Administração Pública acaba se manifestando, com maior ênfase, por ocasião de ações de fiscalização, com medidas, por exemplo, de fechamento de um estabelecimento comercial por agentes da vigilância sanitária, em razão da venda de produtos deteriorados, que colocariam em risco a saúde de toda uma coletividade.

No caso dos Bombeiros, o poder de polícia se materializa na fiscalização de edificações e áreas de risco, a fim de verificar se tais locais estão de acordo com as normas de proteção contra incêndio, com os equipamentos instalados e em funcionamento, bem como as demais medidas exigíveis de acordo com determinadas características construtivas e de ocupação, a ponto de aplicarem sanções no caso de inobservância das normas, agindo, proativamente, numa atitude preventiva, a fim de evitar incêndios e salvar vidas.

A Lei nº 13.425/17, recém sancionada no âmbito da União, ratificou essa competência de fiscalização aos Corpos de Bombeiros Militares, estabelecendo em seu art. 3º e § 1º, in verbis, que:

Art. 3º – Cabe ao Corpo de Bombeiros Militar planejar, analisar, avaliar, vistoriar, aprovar e fiscalizar as medidas de prevenção e combate a incêndio e a desastres em estabelecimentos, edificações e áreas de reunião de público, sem prejuízo das prerrogativas municipais no controle das edificações e do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano e das atribuições dos profissionais responsáveis pelos respectivos projetos. (g.n.)

1º – Inclui-se nas atividades de fiscalização previstas no caput deste artigo a aplicação de advertência, multa, interdição e embargo, na forma da legislação estadual pertinente.

Em regra, o poder de polícia da Administração Pública é indelegável a particulares ou agentes, ainda que públicos, para o exercício de suas atividades e atribuições.

As atividades de fiscalização de edificações e áreas de risco, no tocante à proteção contra incêndios, estão intimamente ligadas ao poder de polícia dos Corpos de Bombeiros Militares, que podem, em razão dessa fiscalização, conforme exposto, aplicar sanções, que vão desde advertências ou notificações, passando pelas multas e chegando até a embargos de estabelecimentos, entendendo-se que são atividades indelegáveis, próprias do Estado, conforme manifestação nº 29.767/2016-AsJConst/SAJ/PGR, referente a Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.354/SC proposta pela Procuradoria-Geral da República, com pedido de medida cautelar, em face do art. 112, parágrafo único, da Constituição do Estado de Santa Catarina, e do art. 12, § 1º , da Lei 16.157, de 7 de novembro de 2013, do mesmo estado, os quais autorizam que bombeiros voluntários realizem vistorias e fiscalizações e lavrem autos de infração referentes a normas de segurança contra incêndio e pânico:

2. Vistoria, fiscalização e lavratura de autos de infração, por serem expressão do poder de polícia do estado, não podem ser delegadas a particulares. O poder de polícia, atividade estatal típica – fora atos meramente preparatórios e os de simples execução material –, não pode ser delegado a agentes não estatais. Precedentes. 3. São inconstitucionais normas estaduais que deleguem a agentes não estatais exercício direto e imediato de atividades próprias de bombeiros militares estaduais. Violação ao art. 144, caput e § 5º, da Constituição da República.
  1. A cooperação dos Bombeiros Municipais e Bombeiros Voluntários restrita às emergências

Diferentemente das Guardas Municipais, a Constituição Federal não prevê a existência de Corpos de Bombeiros Municipais dentro do capítulo da Segurança Pública (art. 144). Moraes (2016, p. 856) citando jurisprudência², referindo-se a este artigo da CF, ressalta que, conforme decidiu o STF, a enumeração constitucional dos órgãos policiais é taxativa.

Por outro lado, o artigo 241 da CF prevê a possibilidade de consórcios públicos e convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos. É o que ocorre, por exemplo, com os Convênios firmados entre o Estado de São Paulo e seus Municípios para os Serviços de Bombeiros (Lei nº 684/75, recepcionada), que possibilitam, inclusive, o Estado aceitar bombeiro municipal para a cooperação na prestação dos serviços de bombeiros pelo Corpo de Bombeiros da Polícia Militar (art. 1ºA acrescentado à Lei nº 684/75, por meio da Lei nº 14.511, de 22 de julho de 2011).

Com relação ao bombeiro voluntário, a Constituição do Estado de São Paulo prevê, em seu artigo 148, que lei estadual estabelecerá condições que facilitem e estimulem a criação de Corpos de Bombeiros Voluntários nos Municípios, respeitada a legislação federal. A lei estadual mencionada é a de nº 10.220, de 12 de fevereiro de 1999, que autoriza os Municípios, por meio de lei, criarem e organizarem corpos voluntários de combate a incêndio, socorro em caso de calamidade pública ou de defesa permanente do meio ambiente, desde que sujeitos aos padrões, normas e instruções do Corpo de Bombeiros da Polícia Militar do Estado de São Paulo, e desde que celebrado por meio de convênio entre o Município e o Corpo de Bombeiros da Polícia Militar, de forma a garantir a padronização da estrutura, instrução e equipamentos operacionais.

Essa mesma questão, dos bombeiros municipais e voluntários, voltou a ser tratada na Lei Complementar nº 1.257/15, de São Paulo, prevendo a possibilidade de um trabalho integrado, não só dos bombeiros militares, municipais e voluntários, mas também de congêneres (bombeiros civis, brigadistas de incêndio, guarda-vidas e similares), no sentido de cooperarem na prestação dos serviços de bombeiros, nos termos da legislação vigente, dentro de um “Sistema de Atendimento de Emergências”. Essa cooperação, no entanto, se restringe ao atendimento operacional de emergências, de pronta resposta. Não é cabível a cooperação no caso da fiscalização das edificações e áreas de risco, vez que esse poder de polícia não pode ser delegado a particular, conforme já comentado anteriormente.

  1. O poder de fiscalização e a responsabilidade perante a Justiça Militar estadual

A Justiça Militar estadual julga os militares dos Estados (policiais e bombeiros militares) quando da prática de crimes militares, conforme dispõe o art. 125, § 4º da CF:

4º COMPETE À JUSTIÇA MILITAR ESTADUAL PROCESSAR E JULGAR OS MILITARES DOS ESTADOS, NOS CRIMES MILITARES DEFINIDOS EM LEI E AS AÇÕES JUDICIAIS CONTRA ATOS DISCIPLINARES MILITARES, RESSALVADA A COMPETÊNCIA DO JÚRI QUANDO A VÍTIMA FOR CIVIL […]

A fiscalização das edificações e áreas de risco pelos Corpos de Bombeiros Militares traz, sem dúvida, uma carga maior de responsabilidade a tais Corporações, ensejando melhor controle interno dos procedimentos que envolvam esse tipo de serviço. Em 2015, oito bombeiros foram condenados pela Justiça Militar do Rio Grande do Sul, resultado de denúncias que tiveram por base inquérito policial que investigou a falsificação de assinaturas e outros documentos para permitir a abertura da Boate Kiss junto à prefeitura local. Vários outros crimes contra a Administração Militar previstos no Código Penal Militar podem ser cometidos no desempenho dessa atribuição de fiscalização, dentre os quais: concussão, corrupção passiva e prevaricação.

Conclusão

Dentre as várias atribuições legais dos Corpos de Bombeiros Militares, a exemplo do combate a incêndios e da busca e salvamento de vidas, também devem fiscalizar as edificações e áreas de risco, com o objetivo de verificar o cumprimento das medidas de segurança contra incêndios e emergências previstas nas normas de Segurança Contra Incêndio.

Esse poder de polícia dos Corpos de Bombeiros Militares (CBM), que consiste na fiscalização das edificações e áreas de risco, podendo resultar em aplicação de sanções, não tira o poder de polícia das Prefeituras, haja vista o interesse local. Enquanto os CBM devem atentar para as questões que contrariem as normas/regulamentos de segurança contra incêndio, as Prefeituras devem atentar para as questões de uso e ocupação do solo.

O poder de fiscalização dos CBM, por ser expressão do poder de polícia do Estado, não pode ser delegado a particulares. Os CBM como integrantes da Administração Pública têm por escopo o interesse público.

O desenvolvimento dessa atribuição de fiscalização no exercício do poder de polícia pelos Corpos de Bombeiros Militares enseja maior responsabilidade por parte de seus integrantes, devendo haver eficiente controle interno para que não ocorram desvios de procedimentos, que podem redundar não só em punições disciplinares, mas também em condenações no âmbito da Justiça Militar Estadual a que se submetem não só os policiais militares, mas também os bombeiros militares, sejam eles orgânicos, a exemplo de São Paulo e Paraná, ou não, a exemplo dos demais Estados da Federação.

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